第二十二章 民主的另一个理论

    Ⅰ．竞争政治领导权

    我想大多数政治学学者现在终于接受上一章中针对古典民主学说的批评了。我还认为他们中的大多数人会同意或者不久将会同意接受另一个理论，它更忠实于生活，同时它拯救了民主方法的倡导者使用这个名词时真正所指的许多意义。这个理论像古典理论一样，可以被纳入一个定义之中。

    读者能够回忆起，关于古典理论，我们的主要困难集中于这样的命题，即“人民”对每一个问题持有明确而合理的主张，在民主政体中，人民以挑选能保证他们意见得以贯彻的“代表”来实现这个主张。这样，选举代表对民主制度的最初目标而言是第二位的，最初目标是把决定政治问题的权力授予全体选民。假如我们把这两个要素的作用倒转过来，把选民决定政治问题放在第二位，把选举作出政治决定的人作为最初目标。换言之，我们现在采取这样的观点，即人民的任务是产生政府，或产生用以建立全国执行委员会 (1) 或政府的一种中介体。同时我们规定：民主方法就是那种为作出政治决定而实行的制度安排，在这种安排中，某些人通过争取人民选票取得作决定的权力。

    对这个想法的辩护和解释很快表明，就假定的正确性和命题的可靠性而言，它大大地改进民主过程的理论。

    首先它为我们提供了相当有效的标准，可以用来辨别民主政府和非民主政府。我们知道，古典理论之所以在这一点上遇到困难，就是因为在许多历史事例中，根据民主这个词可接受的用法衡量不能称为民主的政府能同样或更好地符合人民的意志和幸福。现在，我们的地位有所改善，部分因为我们决心强调程序方法 ，它的存在与否，在大多数情况下是容易核实的。 (2)

    例如，像英国那样的议会君主政体完全符合民主方法的条件，因为君主实际上只能任命议会选举出来的人为内阁官员。“立宪”君主政体没有资格被称为民主政体，因为选民和议会虽然具有议会君主政体中选民和议会的所有其他权利，但却没有权力强制把它们选出的人进入执行委员会：在这种情况下内阁部长成为君主名义上和实质上的仆人，原则上能够由君主任命和罢免。这样的安排可能使人民满意。选民可能投票反对改变这个安排的建议，来再次肯定这个事实。君主可能深得民心，以致有能力挫败对最高职位的竞争。但是，由于从来没有实现这种竞争的机器，所以这种事例不合我们的定义。

    其次，这个定义所体现的理论留有我们为恰当认识领导权这个极端重要的事实所希望保有的充分余地。古典理论做不到这点，如我们已经知道，它认为选民具有完全不现实的高度首创精神，实际上等于抹煞领导权。但是，每个集体几乎无不接受领导而行动————实际上这是任何集体行动的主要方法，要比机械反应进步。考虑到这一点作出的关于民主方法的运用与效果的命题，比没有考虑这一点的命题，必然具有无限多的现实性。前者不仅执行一般意志 ，并将在一定程度上说明一般意志怎样产生或者怎样被取代和被伪造。我们称作制造的意志 的东西不再受这个理论的排斥，不再是我们虔诚祷告希望其不存在的东西；它理所当然地登堂入室。

    第三，但是，只要实际上存在真正的集体表示的意志————如失业者要求得到失业救济的意志，或其他团体帮助失业者的意志————我们的理论不会忽视它们。相反，我们现在就能恰当地分派它们担任它们实际在演的角色。这样的意志一般说来不会直接地表现自己，即使它们一直强烈而明确地潜伏在那里常常达几十年之久，一直要到某位政治家把它们唤醒，使它们成为政治因素。政治家做到这一点，或者由他的代理人为他这样做，他们的手段是组织这些意志，逐渐激励这些意志，最终把它们包括在他竞选纲领的合适条款中。局部利益和公众舆论间的相互作用以及它们产生我们称为政治形势的模式的方法，从这个角度观察，能出现新的更清楚的含义。

    第四，当然，我们的理论并不比竞争领导权的概念更加明确。这个概念表现出与经济领域的竞争概念有同样的困难，拿它与经济竞争概念作比较也许是有用的。在经济生活中，竞争从不完全停止，但很少是完全的。 (3) 同样，在政治生活中，总有某种争取人民忠诚的竞争，虽然也许只是潜在的竞争。为了简单起见，我们把说明民主政体的争取领导权的竞争只限于自由投票的自由竞争。这样做的理由是，民主政体看来是指导竞争的公认方法，而选举方法实际上是任何规模社会唯一可行的方法。但是，虽然这么做排除了应该排除的许多取得领导权的方法， (4) 如以军事叛乱夺取领导权；但它并不排除与我们称之为“不公平”或“欺诈”竞争或限制竞争这些与经济现象极为酷似的种种情况。我们不可排除它们，因为倘若把它们排除掉，我们就只留下完全不现实的理想。 (5) 在这个并不存在的理想事例和以武力禁止与现任领袖进行一切竞争的事例之间，存在着一连串的变体，从民主产生政府的方法以不能察觉的差异逐渐转为专制产生政府的方法。可是，倘若我们希望理解而不希望把它哲学化，这就是恰如其分的事情。我们所持标准的价值不会因此受到严重伤害。

    第五，我们的理论看来澄清了存在于民主政体与个人自由之间的关系。如果个人自由我们指的是存在一个个人可以自主的范围，它的界限在历史上是有变化的————任何 社会甚至不会容忍信仰和言论的绝对自由，任何 社会也不会把容忍范围缩减到零————问题显然在于程度的大小。我们已经懂得，民主方法保证的个人自由不一定比在同样环境中另一种政治方法能允许的个人自由多，很可能反而更少。但在两种方法之间存在一种关系。如果至少在原则上每个人都有向选民陈述主张，竞争政治领导权的自由， (6) 在大多数情况下（虽然不是在所有情况下）这就意味着有讨论任何事情 的大量自由，特别是它正常地意味着相当可观的新闻自由。这种民主与自由之间的关系不是绝对严格的，而是可以改动的。但从知识分子的观点看，它仍然是十分重要的。同时，它们间的关系就是这些。

    第六，应该注意，我说建立政府（直接的或通过中介机关）是选民的首要职能时，我的意思是这句话也包括取消政府的职能。前者的含义就在接受一个领导人或一批领导人，后者的意思就是取消这个接受。这样说是考虑到读者可能忽视的一个要素。他可能认为选民设置政府也控制政府。可是，因为选民在正常状况下无论如何并不控制他们的政治领导人，除非拒绝重选他们，或者拒绝重选支持他们的议会多数党。以我们定义中指出的方法，减少我们想象中选民控制领导人的作用，看来是适当的。偶然也有直接地推翻政府或推倒个别部长或者强制执行某种行动路线的自发的突变发生。但这不但是例外情形，而且如同我们即将明白，它们与民主方法的精神背道而驰。

    第七，我们的理论向一桩长期争论提出非常需要的见解。不论是谁接受古典民主学说，随即相信民主方法能保证根据人民意志决定问题和制定政策，他必定因下面的事实而吃惊：即使人民意志是无可否认的真实和明确，简单多数作出的决定在许多情况下歪曲人民意志而不是实施人民意志。显然，多数人的意志是多数人的意志而不是“人民”的意志。人民意志是一件镶嵌工艺，多数人意志完全不能“代表”它。用定义把两者等同起来不解决问题。但是，制订各种不同比例代表制 计划的作者曾试图找出真正解决问题的办法。

    这些计划遭到有实际根据的驳斥。事实很明显，比例代表制不但为各种不同的派系提供表演的机会，而且可能阻止以民主程序产生有效政府，因此证明它在紧急时期是一种危险。 (7) 可是，在作出结论“如果民主的原则始终贯彻下去，民主政体将会难以运转”之前，最好问问我们自己，这个原则是否即指比例代表制。事实上它指的不是比例代表制。如果接受领导人是选民投票的真实职能，比例代表制的存在理由就垮了，因为它的前提不再具有约束力。民主政治的原则因此仅仅意味着，政府的执政权应交给那些比任何竞选的个人或集团获得更多支持的人。这一点转过来又保证了多数制度在民主方法逻辑范围内的地位，虽然我们还是可能以那个逻辑范围外的理由谴责它。

    Ⅱ．应用的原则

    现在，我们以民主国家政治机器的结构和运行的较为重要特征来验证上节所概述的理论。

    1．如我曾说，在民主政体里，选民投票的首要作用是产生政府。这点可以是选举一整套官员的意思。但这种做法主要是地方政府的特色，此后将略而不论。 (8) 我们只考虑全国性政府，可以说，产生政府实际上等于决定领导人应该是谁。 (9) 和前面一样，我们称他为总理。

    只有一个民主国家的选民的投票直接选出总理，那就是美国。 (10) 在所有其他国家中，选民投票不是直接产生政府，而是产生一个后来称为议会的中间机关， (11) 它承担产生政府的职能。从历史的根源和从便利运行的理由来说明采取这种制度，或者应该说推进这种制度的原因，以及这种制度在不同社会模式中采用各种各样形式的原因，似乎是不难的。但它不是逻辑的构成物；它是自然的生长物，这个生长物的微妙意义与结果完全不是官方学说所能说明的，更不用说法律学说了。

    议会怎样产生政府呢？最明显的方法是选举政府，或者较实际地说，先选举总理，然后再投票表决由他提出的部长名单。这个方法很少使用。 (12) 但它表明这个程序的性质优于任何别的程序。而且，那些别的程序都不出这个程序的窠臼，因为成为总理的人在正常情况下是议会要选的人。他实际登上这个职位的途径，在英国由国王任命，在法国由总统任命，在魏玛时期的普鲁士自由邦由特定的机构或委员会任命，这些仅仅是形式问题。

    传统的英国做法是这样的：大选之后，胜利的政党正常地占有议会中的多数席位，这样，这个政党就有能力对除它自己领袖外的任何人进行不信任投票，而该党领袖则可以通过与此相反的方法，“由议会”指定为国家领导人。他从国王那里得到任命————“吻手”————向国王提出他的部长名单，内阁阁员名单是这份名单的一部分。在这份名单中，他列入1．几个党的元勋，这些人得到可以称为表示敬意的职位。2．几个党的第二级领袖，他指望这些人在议会当前战斗中出力；他优先提升他们，部分由于他们积极的政治价值，部分由于他们有可能捣乱的价值。3．一些新进人物，他邀请他们担任迷人的官职，以便“从与党离心的议员中吸收才智之士”；4．有时还有少数几个他认为特别适合担任某个职位的人。 (13) 但在一切正常的情况下，这个做法也往往产生与议会选举部长同样的后果。读者将明了，在总理（首相）具有解散议会（“诉诸全国”）实际权力的地方（如英国），只要选民支持他，其后果在某种程度上与我们可期望由选民直接选举内阁所产生的后果相接近。 (14) 一个著名的事例可以说明这一点。

    2．1879年，当时比肯斯菲尔德（迪斯累里）政府经历了几乎六年顺利兴隆的任期，并在柏林会议取得瞩目成功时达到顶峰， (15) 从所有正常情况看来，有条件在大选中期望取胜，可是格拉德斯通突然以一连串力量无与伦比的演说（中洛锡安竞选）使全国振奋，演说中非常成功地渲染土耳其人的残暴，以致使他处于群众对他个人 的热情浪涛的巅峰之上。执政党对之袖手旁观。几个党的领导人实际上是不赞成的。格拉德斯通已在几年前辞去领导人职务，单枪匹马地议论国事。但当自由党在他的激励下取得压倒性胜利时，任何人都明白他必然会再次被接受为党的领袖————不，他是以全国领导人身份担任党的领袖的，几乎没有任何其他人有这个资格。他在光荣的晕圈中执掌政权。

    现在，这个事例告诉我们许多关于民主方法运行的情形。开始时，必须了解这个事例的独特处只在于它的喜剧性质，此外没有别的。它是正常品种的特大标本。皮特父子、皮尔、帕默斯顿、迪斯累里、坎贝尔·班纳曼等人的事例与它只是程度上的不同。

    首先，关于首相的政治领导地位。 (16) 我们的例子表明，它由不同的三个要素组成，三者必不可混淆，三者在任何情况下均以不同比例混合在一起，混合的情况决定每一位首相统治的性质。首先，表面上他是作为议会中 他的党的领导人担任首相的。但他一旦就职，他就成为议会的 领袖，直接地是他担任议员的下院的领袖，间接地也是上院的领袖。这种情形比官方所说的委婉词语具有更大意义，也比他掌握自己的党所含的意义更多。其次，他能影响其他党和其他党的成员，也会激起他们的反感，这样对他的成功机会也造成很大的不同。在有限的情况下，罗伯特·皮尔爵士的实践是最好的例子，他可以利用另一个党来强迫他自己的党。最后，虽然在所有正常情况下，他也是国家中 他的党的领袖，做得十分成功的首相这个职位能在国内获得完全不同于他领导党组织自动获得的地位。他创造性地领导党的政见————塑造它————最终使他上升为领导超越党路线的公众舆论，上升为在某种程度上领导独立于党的政见的全国性舆论。毋需说，这样的成就是完全属于个人的，在党与议会之外有这样的立足点的重要性有多么的巨大。它交给这位领袖一根鞭子，劈啪一声可以使不自愿和有二心的下属紧跟在他后面，虽然鞭梢也会抽痛挥舞鞭子不当的手。

    这个比喻为我们的命题提供一个重要的合格证明，在议会制度下，产生政府的职能落在议会身上。议会的确正常地决定谁将是首相，但在这样做的时候，议会不是完全自由的。它的决定不是倡议而是接受。除非在像法国议院那样病态事例中，议员的愿望一般不是产生政府程序的最后根据。议员不但受党员义务的束缚，他们也受他们要“选举”的人的驱赶————被赶去参加“选举”，一旦选出了他又受他的驱赶。每匹马当然有脱缰的自由，但它也不总是服从驾驭的。反叛或消极抵制领袖的领导就是他们之间的正常关系。这种正常关系是民主方法的实质。格拉德斯通在1880年的个人胜利是对官方理论————议会创建和罢免政府————的回答。 (17)

    3．其次，关于内阁的性质和作用。 (18) 它是形状古怪的两面人，是议会和首相的联合产品。首相指定内阁成员请求任命，如我们已知，议会接受但也影响首相的选择。从党的立场来看，内阁是或多或少反映党本身结构的次级领导人的集合；从首相的观点来看，内阁不但是志同道合的同志的集合，也是有自己利益和前途要考虑的党人的集合————一个微缩的议会。为了形成这种联合并使其运转，未来的内阁部长们必须下定决心————不一定出于热爱————在X先生手下为X先生服务，适应他的政纲，这样他内阁中的同事们就不会像官方辞令所说的，常常感到像“要重新考虑他们的地位”，或者像在继续进行一场静坐罢工。这样，内阁————也适用包括未入内阁的政治官员负责的较大的部————在民主过程中就具有与首相、党、议会和选民完全不同的职能。这种中间领导的职能与若干部门的内阁官员个人执行的事务有联系但不以这种事务为基础，这些官员之所以被任命到那些部门去，是为了使领导集团控制官僚机器，它与“保证人民的意志在各部门得到贯彻”如果有关系也只有疏远的关系。在最好的例子中表示得十分明显：给予人民的是人民从未想到的结果，也是他们事先没有认可的结果。

    4．再说说议会。上文我曾指出在我看来是它的主要职能，并提出我这样说的理由。但可能有人会反对说，我的定义不够重视它的其他职能。议会除了建立和推倒政府之外显然做了大量其他工作，它立法。它甚至还行政。因为，虽则除了决定和颁布政策外，议会的每一行动是制定正式意义上的“法律”，但还有许多行动必须被看做是行政措施。预算是最重要的例子。制定预算是一种行政职能。譬如在美国，预算由国会制定。即使预算由财政部制定由内阁批准（如英国），议会必须对它进行投票，投票通过后它就成为议会的法律。这岂不驳倒我的理论？

    当两军交战时，它们各自的行动总是以它们战略或战术形势决定的特定目标为中心。它们可能争夺一特定地带，或者争夺一座特定的山头。占领那一地带或山头的愿望必须出于战略或战术的目的，也就是打败敌人。说占领它们的企图是因为那个地带或山头具有超军事的价值，那显然是荒谬的。同样，每个政党的首要目标是压倒对手取得或保持政权。根据政治家的立场来说，政治问题的决策，像占领那个地带或山头一样，不是目的而是议会活动的材料。由于政治家射出的是语言而不是子弹，由于那些语言不可避免地由正在争论的问题所提供，所以它总不如军事例子表现得那样明白。但战胜对方仍然是两种比赛的实质。 (19)

    那么从根本上说，议会不断作出对国家问题的决定就是议会用以保持或拒绝保持当权政府的方法，也是议会用以接受或拒绝接受首相人选的方法。 (20) 除了即将提到的例外，每一次 投票都是一次信任投票或不信任投票。而在法律上这样称呼的投票不过抽象地 表示出所有投票共有的基本要素罢了。使我们满意的是，我们看到提出事项请议会决定的主动性一般说来在于政府或者在于反对党的影子内阁，而不是在于议员个人。

    首相从不断出现的问题中挑选那些他准备提交议会决定的问题，就是说，他的政府建议把那些问题变成法案（或者如果他没有充分把握），至少对那些问题作出决议。当然每届政府从上届政府那儿接收它可能无法搁置的遗留下来的有待解决的问题；另一些问题是日常的例行公务；只有在取得极大光辉成就的情况下，首相才有条件把他自己创议的关于政治问题的措施提出来。但无论如何，政府的选择和领导（不管是不是自由的）是支配议会活动的要素。如果反对党提出议案，这意味着它提出挑战：这种行动是一种攻击，政府对此要么用偷梁换柱的办法打败它，... -->>
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